Serwis Regionalnego Programu
Województwa Śląskiego
RPO WSL 2014-2020

Pytanie 1. Jak szacować wartość na prace projektowe np. remont czy modernizacja pięciu budynków gminnych w pięciu sołectwach? Wykonawca może być ten sam, czas ten sam.

Odpowiedź.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 19 września Prawo zamówień publicznych (dalej ustawa PZP) podstawą ustalenia wartości zamówienia jest całkowite szacunkowe wynagrodzenie wykonawcy, bez podatku od towarów i usług, ustalone przez zamawiającego z należytą starannością. Z przepisu tego wynika zatem obowiązek dołożenia przez zamawiającego należytej staranności przy ustalaniu wartości zamówienia. Jednocześnie w myśl art. 29 ust. 2 ustawy, zamawiający nie może dzielić zamówienia na odrębne zamówienia, jeżeli prowadzi to do niestosowania przepisów ustawy, chyba że jest to uzasadnione obiektywnymi przyczynami. Sens normatywny tego przepisu sprowadza się do ustalenia, iż zamawiający nie może dokonywać podziału zamówienia w taki sposób, aby na skutek ustalenia wartości dla każdej z wydzielonych części zamówienia doszło do nieuprawnionego wyłączenia stosowania przepisów ustawy odnoszących się do zamówień o wartości powyżej określonego progu, czy też, z drugiej strony, do nieuprawnionego zastosowania przepisów odnoszących się do zamówień o wartości poniżej określonego progu. Innymi słowy nie jest zakazany sam podział jednego zamówienia na części, ale jest zakazany taki podział, który zmierza do uniknięcia stosowania przez zamawiającego przepisów ustawy właściwych dla zamówienia o określonej wartości szacunkowej. Powyższe znajduje swoje odzwierciedlenie w treści art. 30 ust. 1 ustawy, w myśl którego, jeżeli zamawiający dopuszcza możliwość składania ofert częściowych albo udziela zamówienia w częściach, z których każda stanowi przedmiot odrębnego postępowania, wartością zamówienia jest łączna wartość poszczególnych części zamówienia. Oznacza to, iż zamawiający może z określonych względów (organizacyjnych, ekonomicznych, celowościowych itp.) dokonać podziału jednego zamówienia na części, dla których to będzie prowadził odrębne postępowania w sprawie udzielenia zamówienia publicznego, przy czym wartością każdej z części zamówienia, będzie łączna wartość wszystkich części zamówienia. W konsekwencji przy udzieleniu każdej z części zamówienia zamawiający będzie zobowiązany do stosowania przepisów ustawy właściwych dla łącznej wartości zamówienia. Takie działanie zamawiającego nie narusza art. 29 ust. 2 ustawy.

Zasady szczególne dla robót budowlanych.
Mając na uwadze definicję robót budowlanych wskazaną w art. 7 pkt 21 pzp należy przyjąć, że robotami budowlanymi w rozumieniu ustawy PZP są:
-          realizacja obiektu budowlanego;
-          wykonanie albo zaprojektowanie i wykonanie robót budowlanych określonych w załączniku Nr II do dyrektywy klasycznej.
Powyższe oznacza, że nie sumują się wartości robót polegających na realizacji obiektu budowlanego oraz robót wykonywanych na istniejącym innym obiekcie budowlanym (odrębne zdefiniowanie obu tych zakresów determinuje potraktowanie ich jako innych rodzajów zamówień). Ocenie – w  światle zasad szacowania wartości zamówienia - należy natomiast poddać sytuacje w których:a) równolegle realizowane są obiekty budowlane;b) równolegle realizowane są roboty na wielu obiektach.

Realizacja obiektu budowlanego.
W przedmiocie definicji obiektu budowlanego wypowiedział się Europejski Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z dnia 5 października 2000 r. w sprawie Komisja Wspólnot Europejskich przeciwko Republice Francuskiej (C-16/98). Przedmiotowy wyrok zapadł na gruncie dyrektywy Rady 93/38/EWG z dnia 14 czerwca 1993 r. koordynującej procedury udzielania zamówień publicznych przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i telekomunikacji (Dz. U. L 199, str. 84), lecz znajduje on zastosowanie również na gruncie obu obecnie obowiązujących dyrektyw 2004/17/WE i 2004/18/WE. Zdaniem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości zasadnicze znaczenie dla odpowiedzi, czy mamy do czynienia z zamówieniem na jeden obiekt budowlany należy przypisać okoliczności, czy wynik całości robót budowlanych lub inżynieryjnych może samoistnie spełniać funkcję gospodarczą lub techniczną. Wynika z tego, iż ocena czy w konkretnym przypadku mamy do czynienia z jednym obiektem budowlanym powinna być dokonana w świetle gospodarczych i technicznych funkcji, które będzie spełniał. Europejski Trybunał Sprawiedliwości wskazał w omawianym wyroku, iż istnienie jednego podmiotu zamawiającego i możliwość przeprowadzenia przez przedsiębiorstwo wspólnotowe całości robót opisanych w odnośnych zamówieniach może stanowić dowód potwierdzający istnienie obiektu budowlanego w rozumieniu dyrektywy, nie może jednak stanowić w tym względzie kryterium decyzyjnego. Albowiem termin „obiekt budowlany”, który zawiera dyrektywa nie uzależnia istnienia obiektu budowlanego od takich elementów jak liczba podmiotów zamawiających, ani też czy całość robót może zostać przeprowadzona przez jedno przedsiębiorstwo. Decydującym dla kwalifikacji czy seria określonych robót stanowi realizację jednego obiektu budowlanego w rozumieniu dyrektywy są więc kryteria gospodarczych i technicznych funkcji spełnianych przez wynik tych robót. Powyższe rozważania Trybunał prowadził na tle stanu faktycznego dotyczącego serii robót remontowych i rozbudowy istniejących sieci zasilania elektrycznego i oświetlenia. Rozpatrując techniczną i gospodarczą funkcję spełnianą przez odnośne sieci zasilania elektrycznego i oświetlenia publicznego ETS zauważył, że sieć zasilania elektrycznego ma na celu, z technicznego punktu widzenia, transport energii elektrycznej przez dostawcę do indywidualnego konsumenta końcowego. W aspekcie gospodarczym konsument musi płacić za to, co zużywa. Natomiast sieć oświetlenia publicznego jest przeznaczona, z technicznego punktu widzenia, do oświetlania miejsc publicznych, korzystając z energii elektrycznej dostarczonej przez sieć zasilania elektrycznego. Władza zapewniająca oświetlenia publiczne sama pokrywa jego koszty, ale następnie odzyskuje wydatkowane kwoty od obsługiwanej populacji, nie dostosowując żądanych sum do korzyści uzyskanych przez odnośne jednostki.Powyższa analiza doprowadziła Trybunał do wniosku, że po pierwsze sieci zasilania elektrycznego i sieć oświetlenia publicznego mają różne funkcje gospodarcze i techniczne, a więc nie mogą być uważane za stanowiące części jednego obiektu budowlanego. ETS w swoim orzecznictwie podkreśla także, że sam fakt istnienia jednego zamawiającego oraz możliwość wykonania robót budowlanych przez jednego wykonawcę nie może przesądzać o istnieniu jednego zamówienia (vide wyrok ETS z 5.10.2000 roku C-16/98 Lex nr 83004). Podobne kryteria oceny tego, czy zamawiający ma do czynienia z jednym obiektem budowlany w rozumieniu art. 2 pkt 5d pzp stosuje polskie orzecznictwo administracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 28 listopada 2011 r. (V SA/Wa2555/10) i Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu kasacyjnym z dnia 23 stycznia 2013 r. dotyczącym ww. wyroku WSA (II GSK 1956/11). Orzeczenia dotyczyły następującego stanu faktycznego. Pismem z [...] lutego 2008 r. (nr [...]) Dyrektor Departamentu Wdrażania Programów Rozwoju Regionalnego Ministerstwa Rozwoju Regionalnego zwrócił się do Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych o przeprowadzenie kontroli udzielenia zamówień publicznych projektu [...] "[...]", realizowanego w ramach ZPORR przez M. Sp. z o.o. w L. tj. pięciu zamówień udzielonych po przeprowadzeniu postępowań w trybie przetargu nieograniczonego na:
-          modernizację Zakładu Uzdatniania Wody nr [...],
-          budowę sieci wodno-kanalizacyjnej na terenie kompleksu usługowo-mieszkaniowego;
-          budowę sieci wodno-kanalizacyjnej na terenie kompleksu usługowo-mieszkaniowego;
-          budowę sieci wodno-kanalizacyjnej na terenie strefy aktywności gospodarczej w rejonie ulicy H., N. oraz na budowę kanalizacji deszczowej na osiedlu,
-          budowę sieci wodno-kanalizacyjnej na terenie kompleksu usług motoryzacyjnych L., kolektora sanitarnego wzdłuż drogi nr [...], kolektora sanitarnego w ulicy M., kanalizacji ulicy T.

Wnioskodawca wskazał, że jego wątpliwości wzbudził fakt podziału zamówienia na 5 odrębnych postępowań. W złożonym w toku postępowania piśmie z 21 października 2008 r. M. Sp. z o.o. w L. wyjaśniło, iż szacowane wartości zadań zostały pogrupowane zgodnie z art. 32 ust. 1, 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010, Nr 113, poz. 759), a wartość każdego z nich nie przekracza równowartości kwoty 5 mln euro dla robót budowlanych, od której obowiązkowe było zamieszczanie ogłoszeń w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. Ponadto w przypadku Projektu nie miał zastosowania art. 32 ust. 4 ustawy Prawo zamówień publicznych, ponieważ w tym przypadku nie mamy do czynienia ani z ofertami częściowymi, gdyż przedmiot zamówienia każdego z 5 zadań (robót budowlanych) nie był podzielony, ani z zamówieniem udzielonym w częściach. W Projekcie bowiem wyodrębniono 5 zadań, które nie stanowiły części żadnego z nich i brak było jakichkolwiek powiązań pomiędzy każdym z 5 zamówień: inna lokalizacja, osobna dokumentacja techniczna oraz osobne pozwolenia na budowę. Jedynym elementem łączącym postępowania była wspólna nazwa Projektu. Decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. Prezes Urzędu Zamówień Publicznych nałożył na M. Sp. z o.o. w L. karę pieniężną w wysokości 30.000 zł. Prezes UZP stwierdził, iż w okolicznościach faktycznych sprawy, M. Sp. z o.o. w L. dopuściło się naruszenia art. 32 ust. 4 ustawy Prawo zamówień publicznych, gdyż nie uwzględniło faktu, iż wymienione powyżej zadania stanowią części jednego zamówienia, a co za tym idzie – że wartością owego zamówienia jest łączna wartość rzeczonych zadań, czego konsekwencją było niewywiązanie się z obowiązku publikacji ogłoszenia o zamówieniu w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, do czego obligował Zamawiającego art. 40 ust. 3 ustawy. Organ wskazał także na naruszenie przepisów dwóch dyrektyw tj. 2004/17/WE, oraz 2004/18/WE podkreślając że dyrektywa 2004/17/WE w art. 17 ust. 2 wskazuje, że podmioty zamawiające nie mogą unikać stosowania dyrektywy dzieląc na części projekty budowlane lub planowane zakupy określonych ilości dostaw lub usług, lub wykorzystując specjalne metody obliczenia szacunkowej wartości zamówień, a dyrektywa 2004/18/We w art. 9 ust. 3 stanowi, iż żaden projekt budowlany ani żadne planowane nabycie pewnej ilości dostaw lub usług nie mogą być dzielone z zamiarem uniknięcia stosowania dyrektywy. Organ wskazał, że cztery z pięciu przedmiotów zamówienia dotyczyły de facto jednego zamówienia publicznego, obejmującego budowę sieci wodno-kanalizacyjnej na terenie miasta L., udzielanego w ramach projektu [...] "[...]", przedmiot którego został podzielony na cztery części. W ocenie Prezesa UZP świadczyły o tym jednolitość przedmiotu zamówienia (budowa sieci wodno-kanalizacyjnej), jednolitość miejsca (teren miasta L.), jednolitość zamawiającego (przez M. Sp. z o.o. w L.), jednolitość projektu (projekt [...] "[...]"), jednolitość wykonawcy (możliwość zrealizowania prac objętych czterema wymienionymi przez jednego wykonawcę) oraz jednolitość czasu (wymienione postępowanie wszczynane były w dniach: [...] kwietnia 2005 r. oraz [...], [...] i [...] czerwca 2005 r., terminy wykonania prac zakreślono zaś na dzień 31 lipca 2006 r. oraz na dzień 31 sierpnia 2006 r.). W ocenie Prezesa UZP, w sprawie niniejszej doszło do niedopuszczalnego podziału zamówienia publicznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 28 kwietnia 2011 r., uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł jej niewykonalność oraz zasądził na rzecz skarżącej spółki zwrot kosztów postępowania sądowego. Sąd wskazał, że w rozumieniu art. 1 ust. 2 b dyrektywy 2004/18/WE obiektami budowlanymi były inwestycje objęte pięcioma zamówieniami publicznymi, z których każde może spełniać samodzielne funkcje techniczne i gospodarcze, bowiem możliwe jest korzystanie z każdego z nich w sposób niezależny od pozostałych. Sąd wskazał ponadto, że ich realizacja wiązała się także z inną lokalizacją oraz z koniecznością przygotowania odrębnej dokumentacji technicznej, w tym uzyskania odrębnych pozwoleń na budowę. Sąd I instancji wskazał, że fakt, że każdy z tych obiektów zamówiony został przez ten sam podmiot i miał być realizowany na terenie tego samego miasta, pod wspólną nazwą projektu nie może przesądzać o tym, iż obiekty te powinny zostać objęte tym samym zamówieniem. Rozstrzygające znaczenie ma bowiem to co jest w istocie jego przedmiotem, a jest nim pięć niezależnych i położonych w innym miejscu obiektów, z których każdy mógł zostać objęty odrębnym zamówieniem. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 stycznia 2013 r. potwierdził zasadność ww. argumentów oddalając skargę kasacyjną Prezesa UZP.

Podsumowując, analiza orzecznictwa ETS i polskich sądów administracyjnych prowadzi do wniosku, że jeżeli zamawiający planuje zamówienie obejmujące realizację określonej grupy budynków lub budowli w zaplanowanej perspektywie czasowej (nawet, jeżeli są objęte jednym źródłem finansowania) powinien przeprowadzić analizę funkcji tych budynków i budowli w aspekcie gospodarczym i technicznym. Obecne stanowisko UZP odzwierciedla tezy ww. orzecznictwa sądów administracyjnych „wyznacznikiem obowiązku łącznego szacowania wartości zamówienia będzie zatem obiekt budowlany, jeżeli przedmiotem robót będzie wykonanie obiektu budowlanego (ewentualnie zaprojektowanie i wykonanie obiektu). Poprzez obiekt budowlany należy rozumieć zgodnie z art. 7 pkt 14 Pzp wynik całości robót budowlanych w zakresie budownictwa lub inżynierii lądowej i wodnej, który może samoistnie spełniać funkcję gospodarczą lub techniczną. Istnienie obiektu budowlanego powinno być oceniane w związku z funkcją gospodarczą lub techniczną rezultatu wykonanych robót budowlanych. Obiektem może być zatem przykładowo określony budynek spełniający funkcję teatru, pływalni lub inna budowla typu most czy tunel. Jednocześnie za obiekt budowlany należy uznać także zespół czy kompleks obiektów w rozumieniu prawa budowlanego, mający pełnić określoną funkcję gospodarczą lub techniczną, np. zespół rekreacyjno-wypoczynkowy, w ramach którego funkcjonować będą odrębne budynki pływalni, siłowni, sali gimnastycznej, spa, korty tenisowe, parkingi itp.^[1].            

Wykonanie robót budowlanych na istniejących obiektach budowlanych.           
Zgodnie z przepisami art. 7 pkt 21 ustawy PZP zamówieniem na roboty budowlane jest także wykonanie robót budowlanych określonych w załączniku Nr II do dyrektywy klasycznej. W tym przypadku chodzi o roboty wykonywane na już istniejących obiektach budowlanych (w odróżnieniu od zamówień objętych pkt 3.1 ekspertyzy). Na uwagę zasługuje fakt, że w tym przypadku ustawodawca nie posłużył się pojęciem obiektu budowlanego a dowołał się do załącznika Nr II do dyrektywy klasycznej. Oznacza to, że ustawodawca nie pozwala zamawiającemu na automatyczne odrębne ustalania wartości zamówień na roboty budowlane realizowane na odrębnych obiektach budowlanych. A więc realizacja robót budowlanych na kilku obiektach budowlanych może być uznana za jedno zamówienie publiczne. W ocenie Urzędu Zamówień Publicznych kryteriami służącymi do oceny, czy różne roboty budowlane stanowią jedno zamówienie, nie będą kryteria odnoszące się do gospodarczych lub technicznych funkcji „obiektu”, gdyż różne roboty budowlane nie stanowią wykonania „obiektu budowlanego”. Podstawowym kryterium pozwalającym na ustalenie, czy określone prace składają się na jedno zamówienie na roboty budowlane, czy też stanowią zamówienia odrębne, będzie przede wszystkim rodzaj planowanych prac budowlanych. Ponadto istotna dla oceny będzie okoliczność, czy dane zamówienia na roboty budowlane były możliwe do przewidzenia w tym samym czasie, czy wchodzą one w zakres jednego programu (projektu) unijnego lub krajowego (a zatem możliwość ich przewidzenia), czy podmiotem udzielającym był ten sam zamawiający. Odmienna lokalizacja realizowanych prac budowlanych nie przesądza o odrębnym ustalaniu wartości tych robót, a tym samym uznaniu, że każda z nich stanowi odrębne zamówienie^[2]. 

^[1] Prawo zamówień publicznych. Komentarz. Red. Hubert Nowak, Mateusz Winiarz. UZP 2021.
^[2] Prawo zamówień publicznych. Komentarz. Red. Hubert Nowak, Mateusz Winiarz. UZP 2021.

Opracowane przez pana Krzysztofa Puchacza

Pytanie 2. Czy można wymagać konkretnej ilości pracowników np.: 5 do wykonania roboty budowlanej zatrudnionych na umowę o pracę. Czy w ogóle można wymagać projektanta z 8 letnim doświadczeniem?

Odpowiedź.

Zgodnie z treścią art. 116 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych w odniesieniu do zdolności technicznej lub zawodowej zamawiający może określić warunki dotyczące niezbędnego wykształcenia, kwalifikacji zawodowych, doświadczenia, potencjału technicznego wykonawcy lub osób skierowanych przez wykonawcę do realizacji zamówienia, umożliwiające realizację zamówienia na odpowiednim poziomie jakości. Zgodnie z treścią paragrafu 9 rozporządzenia Ministra Rozwoju Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 grudnia 2020 r. w sprawie podmiotowych środków dowodowych oraz innych dokumentów lub oświadczeń, jakich może żądać zamawiający od wykonawcy (Dz. U. z 2020 r. poz. 2415) , zamawiający może żądać od wykonawcy wykazu osób, skierowanych przez wykonawcę do realizacji zamówienia publicznego, w szczególności odpowiedzialnych za świadczenie usług, kontrolę jakości lub kierowanie robotami budowlanymi, wraz z informacjami na temat ich kwalifikacji zawodowych, uprawnień, doświadczenia i wykształcenia niezbędnych do wykonania zamówienia publicznego, a także zakresu wykonywanych przez nie czynności oraz informacją o podstawie do dysponowania tymi osobami. Zamawiający badając zdolności wykonawcy może wymagać wykazania czy wykonawca dysponuje określoną ilością osób które będą wykonywały przedmiot zamówienia (w praktyce dotyczy to osób które będą pełniły funkcje kierownicze lub kluczowe dla jakości wykonania). Zamawiający ma prawo także wymagania aby wykonawca wykazał się określonym przez zamawiającego (proporcjonalnym do zamówienia) poziomem średniorocznego zatrudnienia (paragraf 9 ust. pkt 9) powołanego rozporządzenia).

Opracowane przez pana Krzysztofa Puchacza

Pytanie 3. Sposób konstruowania ZO w oparciu o wytyczne bez PZP, z zakresu robót budowlanych.

Odpowiedź.

Niestety pytanie jest zbyt ogólne.

Opracowane przez pana Krzysztofa Puchacza