Serwis Regionalnego Programu
Województwa Śląskiego
RPO WSL 2014-2020

Pytanie 1. Czy budowa infrastruktury służącej do produkcji energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych na budynkach publicznych w gminie X jest dostawą czy robotą budowlaną (istotne na etapie szacowania zamówienia)?

Odpowiedź.

Aby prawidłowo sklasyfikować ww. przedmiot zamówienia należy po pierwsze sięgnąć do definicji robót budowlanych zawartych w art. 2 ust. 8 ustawy Pzp cyt. „wykonanie albo zaprojektowanie i wykonanie robót budowlanych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 2c ustawy Pzp lub obiektu budowlanego, a także realizacja obiektu budowlanego za pomocą dowolnych środków, zgodnie z wymaganiami określonymi przez zamawiającego”. W art. 2c ustawy Pzp z kolei ustawodawca upoważnił Ministra właściwego do spraw gospodarki  do wydania, w drodze rozporządzenia, wykazu robót budowlanych. Na podstawie ww. upoważnienia zostało wydane rozporządzenie Ministra Rozwoju z dnia 26 lipca 2016 r.  w sprawie wykazu robót budowlanych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1125).  Wykaz ten ujęty w załączniku do Rozporządzenia odnosi się do wszystkich zamówień publicznych na roboty budowlane, w tym także do zamówień w dziedzinach bezpieczeństwa i obrony. Załącznik w sprawie wykazu robót budowlanych zawiera zestawienie działalności zawodowych, w pełni zgodne z załącznikiem I do dyrektywy 2004/18/WE i załącznikiem XII do dyrektywy 2004/17/WE oraz odpowiadających NACE, czyli statystycznej kwalifikacji działalności gospodarczej w Unii Europejskiej. Załącznik podaje dla każdego kodu NACE jego odpowiednik w nomenklaturze CPV. W załączniku tym ujęta została następująca kategoria robót: Wykonywanie instalacji budowlanych (grupa 45.3) – w tym Wykonywanie instalacji elektrycznych (klasa 45.31). Klasa ta obejmuje: instalacje w budynkach lub innych obiektach budowlanych. Jak wynika z powyższego, instalacje sanitarne bądź elektryczne z osprzętem zakwalifikowano jako roboty budowlane.

Jeżeli kompletna instalacja z osprzętem stanowi robotę budowlaną, należy w dalszej kolejności ustalić, co w przedmiotowym zamówieniu stanowi główny przedmiot zamówienia, gdyż on determinuje zakres stosowania ustawy Prawo zamówień publicznych (art. 5f ustawy Pzp). Urząd Zamówień Publicznych w piśmie dotyczącym klasyfikacji zamówień na odnawialne źródła energii (w załączeniu) zwrócił uwagę na konieczność indywidualnej oceny każdego stanu faktycznego. W ocenie UZP głównym przedmiotem zamówienia będzie dostawa urządzenia, jeżeli inne zamówienia (no roboty budowlane instalacyjne), które muszą  towarzyszyć tej dostawie mają charakter dodatkowy, gdyż służą one jedynie umożliwieniu korzystania z nabywanego urządzenia. Stanowią zatem element niezbędny do uruchomienia tego urządzenia ale same w sobie nie tworzą odrębnego celu zamówienia. Z taką sytuacją będziemy mieli do czynienia jeżeli przedmiotem zamówienia jest dostawa kolektora lub zasobnika lub kotła, które zostaną jedynie wpięte do istniejącej instalacji CO. Co znamienne, nie dochodzi wówczas do wykonania kompletnej instalacji sanitarnej (wcześniej nieistniejącej), a jedynie do doposażenia instalacji w określone urządzenie. Roboty instalacyjne będą miały wówczas charakter subsydiarny do przedmiotu zamówienia, jakim jest dostawa urządzenia. W przypadku instalacji fotowoltaicznych charakterystyka zamówienia może być całkowicie odmienna. W wyniku czynności wykonywanych przez wykonawcę powstaje nowa instalacja wcześniej w obiekcie nieistniejąca, której celem jest pobór energii słonecznej w celu jej wykorzystania (tutaj instalacja fotowoltaiczna jest łączona z instalacją wewnętrzną  w obiekcie) oraz przekazania nadwyżki do sieci (tutaj instalacja fotowoltaiczna jest włączona do sieci energetycznej. Dodatkowo należy zauważyć, że to ta nowa instalacja (włączona do instalacji wewnętrznej i do sieci) jest celem zamówienia. Nie jest celem sam moduł fotowoltaiczny, bowiem samodzielnie nie jest w stanie zapewnić osiągnięcia szerszego zamierzenia inwestycyjnego. Powyższe argumenty potwierdza ekspertyza załączona do niniejszych zastrzeżeń. Jak już wyżej wskazano, instalacja fotowoltaiczna składa się z wielu składowych, które same w sobie nie są celem zamówienia. Celem zamówienia jest kompletna instalacja. Prace montażowe mają tu charakter wysokospecjalistycznych prac instalacyjnych wymagających uprawnień elektrycznych i w żadnym wypadku nie mają charakteru subsydiarnego do dostawy modułu fotowoltaicznego. Powyższe  w świetle ww. opinii UZP może stanowić o potraktowaniu instalacji fotowoltaicznej jako roboty budowlanej.  Niestety Instytucje Zarządzające różnie interpretuje ww. przesłanki.  W większości województw instalacje OZE są traktowane jako dostawy z montażem. Zwracamy uwagę, że Urząd Marszałkowski w Katowicach akceptuje podczas prowadzonych kontroli kwalifikowanie instalacji fotowoltaicznych w systemie zaprojektuj-wybuduj jako roboty budowlane cyt. pismo ze strony UM w Katowicach „Z doświadczenia Instytucji Zarządzającej wynika, iż postępowania tego typu często prowadzone są w procedurze jak dla robót budowlanych w systemie „zaprojektuj i wybuduj”. Argumentami, które przemawiają za wyborem ww. systemu są: potrzeba stworzenia indywidualnych projektów instalacji kolektorów słonecznych/ ogniw fotowoltaicznych przez osoby posiadające uprawnienia budowlane w konkretnej specjalności; montaż zaprojektowanej instalacji w konkretnym obiekcie (w tym ingerencja budowlana w obiekt związana z budową całkowicie nowej instalacji); budowa stelaża na którym zamontowane zostaną kolektory/ogniwa; konieczność zgłoszenia robót budowlanych”.

Opracowane przez pana Krzysztofa Puchacza

Pytanie 2. Czy w przypadku, gdy mamy podpisaną umowę na dofinansowanie na wyposażenie przedszkola na przyszły rok (2020), mamy je liczyć do zamówień w tym roku (2019), żeby dobrze ustalić podstawę zakupów (czy pzp, czy baza, …)? Dofinansowanie będzie, jak wybudujemy przedszkole.

Odpowiedź.

W pierwszej kolejności przy szacowaniu wartości zamówień udzielanych w ramach przedmiotowego projektu współfinansowanego ze środków UE, konieczne jest wyodrębnienie tych zamówień, których zakres może być oszacowany z góry na cały okres realizacji projektu, i które mogą być udzielone jednorazowo w ramach jednego postępowania. W odniesieniu do tych zamówień ich szacunkowa wartość winna być ustalona z uwzględnieniem wszystkich dostaw, usług lub robót budowlanych przewidywanych do wykonania w całym okresie realizacji programu. Jeżeli ze względów organizacyjnych zamówienia te będą udzielane w częściach w ramach odrębnych postępowań do ustalenia wartości poszczególnych części stosować się będzie art. 32 ust. 4 ustawy PZP. Nie jest zatem możliwe podzielenie takiego zamówienia na części i oszacowanie ich wartości odrębnie dla każdej z części.

Podstawą do wyodrębnia tych zamówień, tj. podstawą do uznania, iż mamy do czynienia z samodzielnymi zamówieniami jest przyjęty okres realizacji projektu, który nakazuje traktować usługi, dostawy lub roboty budowlane, które mają być wykonane w ramach projektu, jako jedno zamówienie. Przy czym warunkiem takiej kwalifikacji jest możliwość oszacowania usług, dostaw lub robót budowlanych, które mają być wykonane i sfinansowane w ramach projektu dla całego okresu jego realizacji. W takim przypadku nie może znaleźć zastosowania zasada sporządzania rocznych planów zamówień publicznych i rocznego szacowania ich wartości. Po pierwsze zasada ta - z wyjątkiem świadczeń powtarzających się okresowo (art. 34 ust. 1 ustawy PZP)  - nie została wyrażona wprost w ustawie PZP, lecz wynika z zasad gospodarki finansowej jednostek sektora finansów publicznych przyjętych na gruncie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2013 poz. 885, z późn. zm.). Po drugie, z uwagi na wyodrębnienie źródła finansowania, już na tym etapie jest możliwe oszacowanie zakresu zamówienia w okresie realizacji projektu, co ma decydujące znaczenie dla ustalenia, iż mamy do czynienia z jednym (samodzielnym) zamówieniem publicznym. Z tych względów podział takiego zamówienia na części i ustalenie ich wartości w perspektywie rocznej stanowić będzie naruszenie art. 32 ust. 2 i 4 ustawy PZP.

Sam fakt realizacji projektu ze wskazaniem źródła jego finansowania nie powoduje, że zamówienia udzielane w ramach tego projektu mogą być ab initio oszacowane dla całego okresu jego realizacji. Z charakteru przedmiotu zamówienia może bowiem wynikać, iż na etapie rozpoczęcia projektu nie będzie możliwe oszacowanie usług, dostaw lub robót budowlanych niezbędnych do realizacji projektu w całym okresie, tj. których rozmiar nie jest możliwy do ustalenia w momencie wszczęcia pierwszego postępowania. W tych przypadkach fakt realizacji projektu w ustalonym okresie nie pozwala na wyodrębnienie samodzielnego zamówienia obejmującego cały okres realizacji projektu, tj. nie stanowi kryterium uznania, iż mamy do czynienia z jednym zamówieniem. W konsekwencji w ramach tego samego projektu możemy mieć do czynienia z kilkoma samodzielnymi zamówieniami dotyczącymi tego samego przedmiotu. W takim przypadku nie mamy do czynienia z niedopuszczalnym podziałem zamówienia na części (art. 32 ust. 2 ustawy PZP), lecz z kilkoma odrębnymi i następującymi po sobie zamówieniami publicznymi, których wartość będzie szacowana odrębnie. Innymi słowy podział zamówienia i odrębne szacowanie wartości dla każdej z części może być uzasadnione przyczynami obiektywnymi – niemożnością oszacowania wszystkich potrzebnych usług, dostaw lub robót budowlanych.

W odniesieniu do takich zamówień, których zakres nie może być oszacowany dla całego okresu realizacji projektu, należy stosować wskazaną zasadę sporządzania rocznych planów zamówień publicznych i rocznego szacowania ich wartości. Z tych względów wartości tych zamówień będą podlegały sumowaniu z innymi podobnymi przedmiotowo i funkcjonalnie zamówieniami udzielanymi przez zamawiającego w tym samym okresie. Oznacza to, iż usługi lub dostawy nabywane na potrzeby realizacji projektu będą stanowiły część jednego zamówienia oszacowanego z uwzględnieniem innych podobnych przedmiotowo i funkcjonalnie usług lub dostaw nabywanych przez zamawiającego w tym samym okresie.

Dodatkowo należy wskazać, iż do omawianego przypadku zastosowanie znajdować będzie także art. 34 ust. 1 ustawy PZP przewidujący szczególne zasady ustalania wartości dostaw i usług powtarzających się okresowo. Jeżeli zatem na potrzeby realizacji projektu udzielane będą zamówienia na dostawy i usługi powtarzające się okresowo, będą one podlegały sumowaniu z pozostałymi dostawami i usługami o takim charakterze. Do ustalenia wartości takiego zamówienia stosować się będzie art. 34 ust. 1 ustawy PZP.

Rekapitulując w przypadku zamówień, których zakres i wartość są możliwe do ustalenia na cały okres realizacji projektu, a przy tym mogą być udzielone w ramach jednego postępowania, oszacowania ich wartości dokonuje się z uwzględnieniem całego okresu realizacji projektu. W pozostałych przypadkach usługi lub dostawy udzielane w ramach projektu mogą być szacowane dla poszczególnych lat budżetowych.

Opracowane przez pana Krzysztofa Puchacza

Pytanie 3. 

W dniu 22 sierpnia 2019 r. zostały opublikowane nowe Wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach EFRR, EFS oraz FS na lata 2014-2020, które obowiązują od dnia 9 września 2019 r. W nowym brzmieniu Wytycznych kwalifikowalności zrezygnowano  z bezwzględnego obowiązku aktualizacji szacowania wartości przedmiotu zamówienia przed wszczęciem postępowania. Zgodnie z zapisami rozdziału 6.5. pkt 10 szacowanie jest dokumentowane w sposób zapewniający właściwą ścieżkę audytu (np. w zatwierdzonym wniosku o dofinansowanie projektu lub w notatce z szacowania). Mając na uwadze powyższy zapis proszę o informację, czy zatem konieczne jest szacowanie wartości przedmiotu zamówienia przez dwóch/trzech potencjalnych Wykonawców, kiedy zakres szacowania wynika z zatwierdzonego Wniosku o dofinansowanie będącego integralną częścią umowy? Ponadto z wniosku o dofinansowanie wynika, że konieczne jest stosowanie PZP.

Odpowiedź.

Zgodnie z treścią nowych wytycznych  (wersja obowiązująca od 9 września 2019 r.) beneficjent dla zachowania ścieżki audytu może nie aktualizować szacowanej wartości zamówienia wykonanej przy konstruowaniu wniosku o dofinansowanie, który następnie zyskał zatwierdzenie. Jednak w mojej ocenie nie należy tego traktować jako rozwiązania automatycznego. Jeżeli pomiędzy sporządzeniem wniosku a wszczęciem postępowania wystąpiły okoliczności wskazujące na znaczne zmiany wartości rynkowych przedmiotu zamówienia w szczególności takie, które, mogłyby wpływać wybraną procedurę wyłonienia wykonawcy - obowiązkiem beneficjenta jest dokonania aktualizacji szacowanej wartości zamówienia publicznego.

Opracowane przez pana Krzysztofa Puchacza